Современные национальные системы банкротства развитых стран включают четыре компонента: 1. законодательство о банкротстве;
2. специализированные суды (составы судов), рассматривающие дела о банкротстве;
3. специалисты в области банкротства (арбитражные управляющие, саморегулируемые профессиональные объединения (ассоциации) арбитражных управляющих, консалтинговые фирмы, специализирующиеся в такого рода делах, и т. п.);
4. государственные органы, на которые возложено регулирование деятельности арбитражных управляющих (аттестация, лицензирование) и создание условий, необходимых для реализации процедур банкротства (государственные органы по делам о банкротстве).
В России необходимые для воссоздания национальной системы банкротства компоненты появились лишь в 1993 - 1994 годах с ведением в действие Закона Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве) предприятий". Новый импульс ее развитию должно было придать серьезное обновление законодательства о банкротстве, произошедшее в 1998 г. По оценкам ведущих специалистов в области банкротства (М. Хоуман, М. Бальтц и др.), новый Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" занимает достойное место в Европе среди законодательных актов, регулирующих банкротство.
Вместе с тем, развитие Российской национальной системы банкротства в настоящее время сдерживает целый ряд негативных явлений, большинство из которых - следствие неэффективной государственной политики в этой области, ущербных действий органов государственной власти.
1. Законодательство о банкротстве Государственной Думой 23 февраля 2000 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)". 29 марта 2000 г. этот Федеральный закон был одобрен Советом Федерации и направлен Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. К счастью, 13 апреля 2000 г. этот Федеральный закон был отклонен Исполняющим обязанности Президента Российской Федерации. В обосновании отклонения этого законопроекта отмечается, что предлагаемые изменения к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)" сделают нереальным осуществление на практике процедуры банкротства, будут способствовать росту объема неплатежей, отрицательно скажутся на собираемости
налогов. Ряд положений законопроекта прямо ущемляют права кредиторов, в числе которых могут быть работники предприятия, налоговые органы, социальные внебюджетные фонды. В законопроекте имеются положения, которые устанавливают возможность вынесения того или иного судебного акта в процедурах банкротства в зависимость от решения органа исполнительной власти, что вступает в прямое противоречие с конституционным принципом независимости судебной власти. В обосновании делается также вывод о том, что предлагаемые им изменения могут только усилить злоупотребления правом со стороны участников хозяйственного оборота и государственных органов, как участников процесса. В связи с отклонением законопроекта при таком, весьма существенном обосновании представляется неприемлемой дальнейшая работа над этим законопроектом с использованием согласительных процедур.
Как показывает опыт законотворческой работы нескольких последних лет, отдельными поправками, направляемыми в Государственную Думу, проблема совершенствования законодательства о банкротстве не может быть решена, поскольку,
во - первых, многие из поправок носят взаимоисключающий характер,
во - вторых, поправки, решая одну задачу, как правило, ставят массу других проблем, решение которых существенно сложнее. Более того, различные поправки рассматриваются различными комитетами Государственной Думы (Комитет по собственности рассматривает поправки к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)", Комитет по банкам - к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и т. д.), что в конечном итоге приводит к отсутствию единого подхода к регулированию процедур банкротства в отношении различных категорий должников.
Однако потребность в совершенствовании законодательного регулирования процедур банкротства существует, и возникла по следующим причинам.
Большинство законодательных актов носят по отношению друг к другу субсидиарный характер, т. е. при отсутствии прямого указания в специальном акте действует общий акт. В частности, правила судопроизводства в процедурах банкротства
определяются Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", а в части, не определенной указанным законом - Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Правила проведения процедур банкротства в отношении кредитных организаций определяются Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а в части, не урегулированной им - Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)". Поэтому внесение изменений в один акт неизбежно влечет за собой необходимость внесения изменений в другие акты.
Многие из действующих в этой сфере правовых актов содержат в себе внутренние противоречия или противоречат положениям иных актов, либо создают при совместном применении нескольких актов неразрешимые проблемы. Так, в частности, Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" позволяет во всех процедурах банкротства погашать требования граждан, связанные с возмещением вреда, причиненного жизни и здоровью (первая очередь удовлетворения). Однако Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" содержит запрет на исполнение обязательств по сделкам кредитной организации после отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций. И поскольку Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" условием возбуждения дела о банкротстве кредитной организации указывает отзыв у кредитной организации лицензии на совершение банковских операций, в процедуре наблюдения в отношении кредитной организации таким образом запрещена возможность прямого погашения требований вкладчиков, относящихся к первой очереди удовлетворения, даже в случае заведомой достаточности активов.
Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций" проявляют разный подход к возможности и допустимости заключения мирового соглашения между должником и кредиторами соответственно в процедурах банкротства и процедурах реструктуризации. Статьей 5 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" прямо предусмотрена недопустимость заключения мирового соглашения. В то же время статьей 23 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" возможность заключения мирового соглашения допускается под эгидой Государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" (АРКО).
Несогласованность механизмов регулирования процедур банкротства, установленных различными актами, действующими в этой сфере, порождает значительные сложности в практике их применения. Например, процедура наблюдения, предусмотренная Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", оказывается лишенной смысла при ее применении в отношении кредитных организаций, поскольку в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" единственной процедурой банкротства для кредитной организации, назначаемой после завершения наблюдения, является конкурсное производство.
Актуальность темы банкротства способствует появлению значительного количества новых законопроектов, так или иначе связанных с процедурами банкротства (с момента введения в действие Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в Государственную Думу поступило более 20 законопроектов, связанных с вопросами банкротства). Из этих законопроектов наибольшую тревогу вызывает проект федерального закона "О финансовом оздоровлении неплатежеспособных организаций", разработанный Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России), поскольку он направлен не на развитие национальной системы банкротства на принципах, положительно зарекомендовавших себя на практике в большинстве развитых стран (где важнейшей составной частью национальной системы банкротства является специализированная судебная система), а переводит ее развитие на пути административного разрешения вопросов долга между субъектами рынка.
2. Специализированные суды (судебные составы), рассматривающие дела о банкротстве
